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十、政府职能转变文献综述

2009/5/21 17:06:55 来源: 原创 录入:admin 访问:5513 次 字号:【

政府作为最为重要的经济制度之一,构成了市场经济运行的必要环境,在市场经济运行的过程中扮演着极其重要的作用。而随着市场经济的运行,政府职能也需进行相应的转变才能适应经济发展要求。政府职能转变,是指政府在一定时期内,根据经济和社会发展的需要,对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。而对于政府职能转变的认识国内外经济学界的观点林林总总,本节从政府职能转变的必要性、内容、目标模式、条件、障碍等方面进行综述。

(一)政府职能转变的必要性

在政府职能转变的必要性上,存在“入世需要论”、“全球化竞争需要论”、“体制改革需要论”、“工业化过程需要论”和“和谐社会构建需要论”等。

1、“入世需要论”强调入世对政府的挑战需要政府职能的相应转变。如陈淮(2005)向社会主义市场经济转变以及应对“入世”挑战中所面临的一个迫切之需求是“改政府”——政府转变职能。按照建立社会主义市场经济体制的要求,政府的经济职能主要有四项,即建立公共财政框架、调控经济运行、维护经济运行秩序及承担转轨成本与建立完善社保体系。张荣昌(2002)进一步转变政府职能是中国入世和建立完善的市场经济体制的需要。当前我国各级政府实现政府职能转变的条件包括:培育强大、完善的社会中介组织和提升社区自治能力,创建有中国特色的城乡社区;提升政府的公共政策能力和切实加强政风建设[1]。

    2、“全球化竞争需要论”主要是从全球化引起的竞争需要考虑政府职能的转变。黄维民(2004)指出,全球化将人类社会带入到了一个快速发展变化的新时代。为了适应这一历史进程,我国政府已经把全球化作为在确定或调整其职能时,不容忽视的时空背景。在当前,我国政府职能的转变,主要是指在全球化背景下,各级行政部门为适应由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变这一客观条件的变化,在两个职能的重心、社会管理职能的性质、内容和改造职能方式上的转变,从而为中国社会的全面协调发展提供深层次的组织基础和法制保障。刘永艳(2001)也认为,全球化条件下,贸易和投资领域形成“国际生产”,民族国家的形态正在发生变化,国家的经济主权在一定意义上已经部分让与。各国政府必须清醒地认识全球化带来的机遇和挑战,转变政府职能,为本国公司企业参与全球经济竞争创造条件,同时注重基本体制建设和基础设施建设,促进本国经济的健康发展。

3、“体制改革需要论”强调政府经济职能与经济发展的对应性。如杨学渊(2001)所强调的那样,转变政府职能是经济体制改革的要求。我国政府职能转变缓慢的原因有认识的原因,有利益关系上的原因,也有体制的原因。转变的动力有三大来源:一是自上对下的行政强制力,二是来自系统外的权力督促力,三是自下对上的民主推动力。要从观念、措施、法治三方面入手,解决动力不足的问题。

4、“工业化过程需要论”则抓住中国向工业化过渡的这一显著特征论证政府职能转变的重要性。刘琳娜(2005)就指出,在21 世纪, 中国将走新型工业化道路作为实现全面建设小康社会的奋斗目标。新型工业化道路要求实现速度和结构相统一, 速度和质量、效益相统一。选择新型工业化道路迫切需要地方政府进行职能转变, 包括: 行政职能转变、经济管理职能转变、社会管理职能转变。

    5、“和谐社会建设需要论”强调和谐社会建设中政府职能的转变与适应。如严琼(2005)指出,建设和谐社会,促进社会结构调整与政府职能转变具有内在联系和互动发展的规律,社会结构变迁是政府职能转变的根本动因,而政府职能转变是建设和谐社会的动力性资源。因此,实现从全能政府向有限政府、管制政府向服务政府、权力政府向责任政府、人治政府向法治政府的转变,对于建设和谐社会具有十分重要的现实意义[1]

(二)政府职能转变的原则、目标与模式

政府职能转变的原则、目标与模式体现在诸多经济学者的论述当中。其中,有关政府职能转变的基本原则和目标方面争论较少,而有关政府职能转变的模式的论述多有不同。

1、在政府职能转变的基本原则方面。徐泰玲(2004)指出,转变政府经济职能的基本原则是:政府不直接干预微观经济活动,凡是市场能办到的,应该放手让市场办。这就既发挥了市场机制的基础调节作用,又保证了政府的经济调节功能,从而促使整个资源配置效率的提高,具体应遵循以下几个原则:第一,设置精干高效的政府机构,按市场经济的规律进行政府经济职能定位。第二,政府按依法、公正、公平、公开、效率、适应的原则,行使社会经济管理职能。第三,政府通过经济杠杆、经济政策和必要的行政手段调控市场,形成市场引导企业经营行为的经济运行机制。第四,执行国有资产所有者的职能,保证国有资产的安全、保值和增值。第五,政府职能的转变要与行政管理体制和机构改革及社会保障制度改革结合起来进行,采取配套措施,循序渐进。

2、在政府职能转变的目标方面。黄会杰(2001)认为政府职能转变有最终目标和具体目标两种。[1]我国政府职能转变的最终目标,是建立适应社会主义市场经济的政府职能体系。具体表现在三个方面:第一,就政府职能的内容及转变方向而言,便利人民,为人民服务将是政府职能转变的基本准则。第二,就政府权力的存在与运行而言,其职能的存在必须基于法律的授予,其职权的行使必须依据法律,而且,既不能违犯行政实体性规范,也不能违犯行政程序规范。第三,就政府职能的实现方式而言必须强调合理和适度。[2]具体目标要坚持两大基本原则:第一,管住原则。即政府管住应管和能管的社会和经济事务。这一原则又可以分解为自控原则、代控原则、共控原则和受控原则四个分原则。第二,管好原则。即政府管好应管的事项。这一原则可分解为效益原则、阈限原则和动态原则三个分原则。

3、在政府职能转变的目标模式方面,国内学术界从各个角度提出见解。如,从张健(2006)政府自身的阶级性、社会性和契约性,决定了其基本职能是实施政治统治、进行社会管理、提供公共服务。当前,我国政府职能转变应坚持三项基本理念并相应选择三种基本模式,即:政党政治理念与现代政党政治模式、社会治理理念与现代政府治理模式、公共服务理念与公共服务模式。叶素文、雪克莱提•扎克尔(2004)认为,由于政府机构过深的纵向层级没有改变,使政府的公共管理职能和行政效率没有得到充分体现,为了政府机构改革的方向实压缩纵向层级,实现政府公共管理的扁平化,扁平化管理模式实未来政府进一步转变职能,进行政府再造的主要模式。杨鸿台(2004)指出向“服务政府”、“责任政府”、“有效政府”、“法治政府”转变,认为法治政府、责任政府、服务政府具有各自的特定内涵和机制,它们之间具有很强的交叉性、包容性和统一性,其结合点主要体现在政府活动空间、责任性质和治理方式等方面的深刻变化。 实现建设法治政府、责任政府、服务政府等目标必须转变政府职能从监管市场、管理社会和公共服务等方面实现政府职能的强化、弱化与转化。郝风林(2004)改革开放以来,我国的政府职能转变取得了很大成就,但与我国经济市场化程度已经达到的较高水平相比,政府职能转变还没有与之同步,政府的管理体制和职能越来越成为束缚经济发展的体制性障碍。政府职能转变取得实质性进展和战略转变的有效途径是建立包括经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能四项内容的政府职能体系,这是全面建设小康社会时期政府职能转变的目标模式。

(三)政府职能转变的内容

     在政府职能转变的内容方面,学者们从各个不同角度进行了阐述,可以归结为“市场经济适应论”、“城市经营论”、“政体改革论”和“市场培育论”等,虽然这些论述的角度多有不同,但在政府职能向服务型转变、减弱政府管制方面已取得共识。

1、从城市经营角度,于洪平(2003)。认为城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式, 市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体。城市政府在从城市资源的市场经营性领域退出后, 实质上就成了服务型政府。作为服务型政府, 必须转变其思维模式和工作方式, 要从“强势政府”、“权力政府”、“万能政府”的认识中解脱出来, 增强“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”的意识。要按照政企分开、政事分开、政社分开的原则, 打造“服务型政府”、“法制政府”、“诚信政府”和“高效政府”。政府的职能表现在提供和经营不能交由市场经营的公共产品和公共服务、提供有效的市场制度、城市功能定位、城市规划布局以及城市品牌形象的包装与推广等方面。

    2、从适应市场经济角度,陈恒梅(2005)指出,与社会主义市场经济要求相适应,政府的行政模式应由管制型向服务型转变。这意味着政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定,以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。。

3、从改革政府经济管理体制角度。陈东琪(2001)认为,要按照“三个代表”的精神,转变政府经济管理模式,创立以服务为中心的政府管理体制。在社会主义市场经济条件下,公共管理是政府管理的核心。这种公共管理机制的突出特征是提供服务,最大限度地满足全体国民的公共需要[2]。陈素江(2000)也指出,改革政府经济管理体制需要深化政府机构改革,要按照市场经济对政府职能的要求,精兵简政,建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制是政府管理体制改革中的重要工作。[3]唐文玉(2005)认为,转变政府职能是深化行政管理体制改革,实现行政管理体制创新的关键,新形势下政府职能的转变主要有五大取向:从全能政府向有效政府转变,从管制政府向服务政府转变,从部门行政向公共行政转变,从权力政府向责任政府转变,从政府单一管理向多元主体共同管理转变。。

4、其他视角。王玉平、邹伟(2004)从行政哲学角度、职能的内部结构角度、职能的“质”“量”角度、行政环境角度和管理层次角度进行了总结。认为:从行政哲学的角度分析, “政府职能转变”的内容应包括: 职能重点的转移; 职能的完善和发展; 职能的再次综合、分解、下放或转移;。行使职能方式的转变等。从职能的内部结构分析, “政府职能转变”包括:在经济转型期,政府职能转变的重点在政府的经济职能;政府经济职能转变的重点是使“政府职能”由“错位”、“越位”、“缺位”到“正位”,即从计划经济体制下的政府职能配置向社会主义市场经济条件下的政府职能配置转变,尤其是专业经济行政职能的转变;除经济职能外,政府的文化职能、社会职能以及政治职能中的某些方面都不同程度地发生转变。从职能的“质”和“量”方面进行分析,政府职能转变必然要求提高政府职能的“质”,相应缩减职能的“量”。从“万能政府”向“有限政府”转变。从行政环境的角度分析,政府职能转变包括:在政企关系中,把应属于企业的职能在科学分解的基础上转移给企业;企业交回应属于政府的那部分职能,实现“政企分开”; 在政府和社会组织的关系中,凡是社会组织能够承办的职能,交给社会组织完成,即“政社分开”; 在政府与各种政治法律环境因素、其他环境因素的关系中,政府也要随时准备接收“职能输入”。从管理层次上看,不仅中央政府要转变职能,各级地方政府也要转变职能。但其转变的深度和强度不尽相同,转变的范围也有差别。其中包括不同区域环境中的政府在转变职能方面的差别。

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